Inocência em ação de improbidade: quem deve provar?
A inocência em ação de improbidade administrativa é presumida: não cabe ao réu provar que não praticou o ato, e sim ao autor demonstrar a conduta ímproba. O Supremo Tribunal Federal, nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.156 e 7.236, validou o art. 17, §19, II, da Lei nº 8.429/1992, que veda a inversão do ônus da prova em desfavor do réu.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
COMO FUNCIONA A INOCÊNCIA NA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Poucas situações geram tanta aflição quanto receber uma citação em uma ação de improbidade administrativa e imaginar que será preciso provar a própria inocência. Essa preocupação é compreensível, mas parte de um equívoco: em regra, não é o réu quem precisa demonstrar que agiu corretamente.
A dúvida sobre a inocência em ação de improbidade administrativa envolve um dos pilares de qualquer processo sancionador, o ônus da prova, ou seja, a quem cabe comprovar os fatos. Entender essa lógica muda a forma de se defender e devolve ao acusado uma noção realista da sua posição no processo.
Ao longo deste texto, você vai entender o que significa a presunção de inocência nesse tipo de ação, de quem é o ônus da prova, o que o Supremo Tribunal Federal decidiu sobre o tema e quais deveres o réu continua tendo. Trata-se de informação útil para quem acompanha ou é parte em uma ação de improbidade.
O que significa ter a inocência presumida em uma ação de improbidade?
Significa que o acusado é tratado como inocente até que se prove o contrário, cabendo a quem acusa o encargo de demonstrar a conduta. Embora a ação de improbidade tenha natureza civil, e não criminal, o seu caráter sancionatório - pois pode levar à perda da função pública e à suspensão dos direitos políticos - atrai garantias próximas às do direito penal, entre elas a presunção de inocência e o direito de não produzir prova contra si mesmo.
Na prática, isso impede que o réu seja obrigado a produzir as provas que o condenariam. Esse mesmo raciocínio orienta outras garantias da Lei de Improbidade, como a exigência de dolo e o rol fechado de condutas, tema que tratamos em nosso artigo sobre o que o STF Decidiu sobre a Violação a Princípios.
De quem é o ônus da prova na improbidade administrativa?
O ônus da prova na improbidade administrativa é de quem propõe a ação, que, em regra, é o Ministério Público. A regra geral do Código de Processo Civil (art. 373) já determina que cabe ao autor provar os fatos que fundamentam o seu pedido; na ação de improbidade, essa lógica é reforçada.
Para condenar, a acusação precisa demonstrar, de forma concreta, os elementos do ato ímprobo. Em linhas gerais, isso inclui:
a conduta (ação ou omissão) atribuída ao réu e a sua autoria;
o enquadramento dessa conduta em uma hipótese prevista na Lei nº 8.429/1992;
o dolo, isto é, a vontade livre e consciente de praticar o ato (não basta culpa);
quando for o caso, o dano ao erário ou o enriquecimento ilícito.
Se a acusação não se desincumbe desse ônus, a consequência natural é a improcedência do pedido, e não a transferência do encargo para o réu.
O que diz o art. 17, § 19, II da Lei de Improbidade?
O dispositivo, incluído pela reforma de 2021, afasta expressamente a aplicação da inversão do ônus da prova contra o réu na ação de improbidade. Confira a redação:
Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. […] § 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: […] II – a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).
Em termos simples: na ação de improbidade, o juiz não pode transferir ao réu o encargo de provar que não praticou o ato ímprobo. Quem acusa é que precisa demonstrar, com provas, a ocorrência da conduta e seus elementos.
O réu precisa provar inocência em ação de improbidade administrativa?
Não. A inocência em ação de improbidade administrativa não precisa ser provada pelo réu, porque a lei veda expressamente a inversão do ônus da prova em seu desfavor. O art. 17, §19, II, da Lei nº 8.429/1992 afasta a aplicação, contra o réu, da distribuição dinâmica do ônus prevista no Código de Processo Civil.
Isso não quer dizer que a defesa deva ficar inerte. Embora não tenha de provar a inocência, o réu se beneficia de apresentar a sua versão, apontar as fragilidades das provas da acusação e produzir contraprova quando isso o favorecer. A diferença é de natureza: trata-se de uma faculdade estratégica, não de uma obrigação de demonstrar que não cometeu o ato. Essa posição também é relevante quando estão em jogo sanções graves, como a suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa.
O que o STF decidiu sobre a inversão do ônus da prova
O Supremo Tribunal Federal declarou constitucional a vedação à inversão do ônus da prova contra o réu. No julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.156 e 7.236, a Corte entendeu que essa vedação é compatível com as garantias processuais inerentes ao regime sancionatório da improbidade administrativa.
O raciocínio é direto: inverter o ônus contra o réu criaria uma presunção de culpa incompatível com a presunção de inocência. O entendimento consta do Informativo STF nº 1225, de 24 de agosto de 2026.
Se não preciso provar inocência, preciso colaborar com o processo?
Sim. A vedação à inversão do ônus não dispensa o réu de cumprir determinações judiciais necessárias à instrução do processo. O próprio Supremo ressalvou que o juiz pode, por exemplo, requisitar documentos para fins de cálculo de ressarcimento, e essa ordem deve ser atendida.
Há, portanto, uma linha que separa o que é garantido do que permanece como dever. O quadro abaixo resume essa distinção:
Confundir uma coisa com a outra é arriscado: recusar-se a atender a uma determinação legítima de instrução não é exercício do direito de não se autoincriminar e pode trazer consequências processuais.
O que isso muda na prática e como a defesa pode atuar?
Para quem é réu, a decisão reforça uma posição processual favorável: não lhe cabe demonstrar que agiu corretamente, mas sim ao autor da ação comprovar, de forma robusta, a prática do ato de improbidade e seus elementos, inclusive o dolo, hoje exigido pela lei. Isso abre espaço para que a defesa explore a eventual insuficiência ou fragilidade do conjunto probatório apresentado pela acusação.
Ao mesmo tempo, uma defesa tecnicamente consciente orienta o réu a atender às determinações judiciais de instrução, preservando a boa-fé processual, e a não confundir o direito de não produzir prova contra si com um suposto direito de ignorar o processo. É preciso, ainda, lembrar que a ausência de inversão do ônus não garante, por si só, a improcedência: o desfecho depende do conjunto de provas e das circunstâncias de cada caso.
Como essa decisão ajuda, na prática, quem responde a uma ação de improbidade?
Ela reforça uma posição de defesa favorável: o foco do processo passa a ser a prova que a acusação consegue (ou não) produzir. Em termos práticos, a atuação da defesa costuma se concentrar em alguns pontos:
verificar se a petição inicial demonstra, com elementos concretos, a conduta, o enquadramento legal e o dolo;
apontar lacunas, contradições ou insuficiências nas provas apresentadas pela acusação;
atender às determinações de instrução, preservando a boa-fé processual;
produzir contraprova quando ela favorecer a versão do réu, sem assumir um ônus que é da acusação.
Vale um alerta honesto: a presunção de inocência melhora a posição do réu, mas não assegura, por si só, a improcedência, pois o desfecho depende do conjunto probatório e das circunstâncias do caso. A responsabilização de terceiros ligados a pessoas jurídicas, por exemplo, segue lógica própria, como explicamos no artigo sobre a responsabilidade de sócio de empresa por improbidade administrativa.
Perguntas Frequentes
De quem é o ônus da prova na improbidade administrativa?
O ônus é de quem propõe a ação, em regra o Ministério Público. Cabe à acusação demonstrar a prática do ato de improbidade e seus elementos, inclusive o dolo. O juiz não pode inverter esse ônus contra o réu, conforme o art. 17, §19, II, da Lei nº 8.429/1992, validado pelo Supremo Tribunal Federal.
O réu precisa provar a própria inocência em ação de improbidade?
Não. A inocência em ação de improbidade administrativa é presumida, e a lei veda a inversão do ônus da prova em desfavor do réu. A responsabilidade de comprovar os fatos recai sobre quem acusa, em linha com as garantias do regime sancionatório.
Posso me recusar a apresentar documentos solicitados pelo juiz?
Não. O Supremo Tribunal Federal ressalvou que a vedação à inversão do ônus não afasta o dever de cumprir determinações judiciais de instrução, como a requisição de documentos para cálculo de ressarcimento. Deixar de atendê-las pode gerar consequências processuais.
A presunção de inocência garante a absolvição na ação de improbidade?
Não. Ela assegura uma posição processual favorável ao réu, mas o resultado depende do conjunto de provas e das circunstâncias do caso. A defesa pode explorar a fragilidade das provas da acusação, sem que isso signifique um desfecho automático.
Conclusão
Em resumo, a inocência em ação de improbidade administrativa é presumida, e o ônus de provar o ato ímprobo é de quem acusa, entendimento reforçado pelo Supremo Tribunal Federal ao validar a vedação à inversão do ônus da prova. Ao mesmo tempo, o réu permanece obrigado a colaborar com as determinações de instrução, o que exige uma defesa atenta a essa distinção.
Cada processo possui particularidades que dependem da análise dos autos e do conjunto de provas. Em caso de dúvidas, procure um advogado de sua confiança. Para continuar se informando, acompanhe os demais artigos do nosso blog sobre Direito Administrativo e improbidade administrativa.
Fontes:
